专题：稳舵行远篇丨金融新启航
在经济转型与周期波动交织的背景下，金融体系承担着稳预期、稳增长、稳结构的重要使命。如何在复杂环境中把握方向、校准节奏，成为金融业必须直面的现实课题。
新浪财经推出《金融新启航·稳舵行远篇》专题系列，聚焦宏观政策取向、金融运行逻辑与重点领域改革进展，邀请金融业界专家和学者，围绕金融如何更好服务实体经济、提升体系韧性展开深入讨论，记录中国金融“稳中求进”中的关键判断与实践路径。本期《金融新启航·稳舵行远篇》对话中国农业大学经济管理学院教授、农村金融与投资研究中心主任何广文。这位长期深耕普惠金融与农村金融研究的学者指出，在普惠金融进入提档升级的新阶段，政策体系与金融机构的战略调整显得尤为关键。
他表示，高质量发展的核心，不仅是继续完善政策制度，更重要的是构建一个更加市场化、商业可持续的体系。“核心是打破对政策补贴的路径依赖，金融机构要重构普惠金融业务定价机制，重构普惠业务的成本-收益模型，让普惠金融‘有利可图’，激活机构内生动力，使普惠金融业务成为金融机构可持续的盈利增长点。”
何广文指出，不少企业主体特别是乡村新型农业经营主体，虽然获得了银行贷款，却仍需依赖民间借贷，通过非正规渠道填补没有得到充分满足的信贷需求缺口，这表明在普惠金融市场中，信贷抑制现象仍普遍存在。他提醒，监管体系与激励约束机制有待优化，监管思路从“数量导向”向“质量导向”的转变还有待加速。
传统普惠金融供给格局被打破，构建起多层次、广覆盖的新体系
新浪财经：如何评价普惠金融近年来在国内的发展？
何广文：这些年普惠金融进展是比较快的。整体来看，我觉得可以从四个方面来评价主要成果。
第一，已经构建起一个多层次、广覆盖的普惠金融供给体系。
这个体系里，全国性银行、区域性银行都在参与；非银机构也在参与；越来越多的科技公司也加入进来，基本上形成了“乡乡有网点、村村有服务”的格局，基础设施比较完善。银行体系内部也有很多产品，来满足那些原本没有被满足、或者没有被充分满足的群体的金融需求。
第二，从量上来看，实现了量增、面扩、价降、质提的跨越式增长。
2016年前后，国内普惠型小微企业贷款余额大概在10万亿元左右；2025年三季度末已经达到36.5万亿，十年增长了三倍，近五年年均增速达到25%左右。从覆盖面看，目前普惠小微贷款授信户数已经超过6000万户，非常庞大。从融资成本端看，新发放的普惠小微贷款平均利率降到了4%左右，而2015年前后还在7%至8%之间。
当然，我也不主张一味强调“利率越低越好”。利率下降，是因为供给主体多了，竞争自然会带来价格下降；但我们仍然要坚持商业可持续，不能为了低利率而低利率，普惠金融市场竞争不能“卷利率”。
第三，在数字普惠金融方面取得了突破，数字技术正在重塑服务模式。
普惠金融需求主体贷款难，核心原因就是信息不对称和缺乏法律意义上规范的抵押物。在这种情况下，数字技术特别是数字征信、线上化流程等就成为解决问题的核心动力，通过数字化，我们能够依据小微主体的“数字足迹”对其进行信用评价，提高服务效率；产品的适配性也提升得很明显。
现在很多地方机构都开发了和当地特色产业挂钩的产品，比如山西有黄花贷，浙江有杨梅贷，还有光伏贷、茶叶贷、乌鸡贷等等。“一业一策”式的精准匹配，体现了数字普惠金融对实体经济的支撑。
第四，形成了“顶层设计+基层创新”的推进机制。
政策体系越来越完善，比如《推进普惠金融发展规划（2016年—2020年）》、2023年国务院发布的《关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》，以及中央金融工作会议把普惠金融纳入“五篇大文章”等等，这些都是战略引领。
同时地方层面也有不少创新实践，包括陕西铜川、四川成都、浙江丽水、河南兰考等的普惠金融改革试验，还有浙江湖州的绿色金融试验等等。
新浪财经：近年来大型商业银行在普惠金融领域发力很猛，大行的业务下沉给小型的地方银行带来压力，怎么看大行以及地方行在普惠金融方面的竞争？
何广文：参与普惠金融服务的机构确实比较多。特别是近几年，我们看到统计数据，普惠金融市场份额发生了明显变化：大型商业银行在普惠小微企业贷款市场的份额在提升，中小银行和地方银行金融机构的市场份额则在下降。
根据有关银行的年报信息，农业银行到2024年底，有贷款余额的客户比2023年增加了104万户，增长幅度非常大，有贷客户总数已经达到458万户。建设银行在2024年底的普惠小微贷款有贷客户是336万户；邮储银行也达到了211万户。
传统上，乡村、县域是普惠金融的主战场，而普惠小微金融市场主要是地方中小金融机构的蓝海市场。但随着大行加速下沉，这个市场出现很明显的重新洗牌现象，农商行、农信社和村镇银行等地方金融机构的市场份额下降比较多，传统的普惠金融供给格局被打破。
这种变化一方面确实给中小金融机构带来了竞争压力；但另一方面，也倒逼地方小微金融机构进一步创新、深耕普惠金融服务，更加强化服务深度拓展。
普惠金融正迈入高质量发展阶段，要着眼构建商业可持续体系
新浪财经：随着普惠金融发展越来越深化，政策端需要随之做出什么样的调整？
何广文：通过政府主导构建和完善政策体系推动普惠金融不断深化，这是我们的优势。但与此同时也应该看到，政府在普惠金融领域参与得较多、补贴力度较大，加上指标考核导向机制安排，并将考核结果与金融机构风险评级、机构政策福利的享受等等挂钩，普惠金融发展模式呈现出鲜明的“政策驱动”、政府推动特征，把“普惠金融=政策性金融”，以至于有些金融机构在开展普惠金融服务时，并不是完全基于业务自我可持续发展逻辑，产品和服务运作成本高、不具有可复制性和可推广性，构建的普惠金融赋能机制难以可持续。同时，风险收益不匹配，有些银行普惠金融业务的净息差出现倒挂现象，普惠金融业务的可持续发展受到考验。
当然，普惠金融相关政策本身具有阶段性。在普惠金融进入新阶段之后，有些政策确实需要适时调整和完善，使其更加契合机构的内生能力建设和长期可持续发展。
我认为，当前普惠金融已经进入了提档升级的高质量发展阶段。高质量发展的核心，不仅是继续完善政策体系，更重要的是构建一个更加市场化、商业可持续的普惠金融体系。服务模式需要转型，从过去以标准化供给为主，逐步转向个性化、场景化的解决方案。
新浪财经：那么，普惠金融从政策驱动型向商业可持续发展转型的路径有哪些？
何广文：核心是打破对政策补贴的路径依赖，机构自主决策通过技术创新、商业模式创新和风险管理创新，实现“成本可负担、商业可持续、风险可控制”的发展目标，并使普惠金融业务成为金融机构可持续的盈利增长点。
我认为具体路径主要有五个方面：
第一，对金融机构，从“要我做”转向“我要做”；重构普惠金融业务定价机制，重构普惠业务的成本-收益模型，让普惠金融“有利可图”，激活机构内生动力。普惠金融业务是有利可图的，是被国内、国际较多成功案例实证了的，只有这样，金融机构才能成为真正的普惠金融发展主体，基于自身战略定位和比较优势自主选择发展路径，形成专业化、差异化的发展格局。
第二，将市场主体例如电商平台、龙头企业等融入普惠金融生态，金融链接产业场景，将金融服务嵌入普惠客群的生产经营链条，将传统的对市场主体的“生存型”金融服务模式转化为政府主导下多方参与的对市场主体的“陪伴式”“发展型”金融服务模式。
第三，促进政策角色转型，将直接补贴转化为生态赋能，避免政策依赖。政策转型不是取消政策，而是让政策从补贴激励、直接影响业务转向完善市场环境、机制建设、规范市场竞争秩序。例如可以将直接补贴转化为“政府+银行+保险”的风险分担机制。监管导向从规模考核为主转向质量与可持续性考核为主。
第四，通过数字技术破解普惠金融的天然痛点。数字技术是转型的关键工具，利用数字技术，可以构建技术创新驱动的服务模式，不仅能解决普惠金融成本高、信息不对称、风险难控的核心痛点，并且能够通过轻量化的服务渠道、移动展业终端降低运营成本。
第五，将ESG理念融入普惠金融发展。ESG理念正成为普惠金融发展的重要指引，推动金融机构在追求经济效益的同时，更加注重社会价值和环境效益的创造。
规范非正规金融发展，提升有效供给
新浪财经：某种程度上讲，普惠金融市场竞争已经比较充分，还有什么核心问题有待解决？
何广文：我国金融业发展取得了巨大的成就，金融机构体系已经比较完善，金融供给总量也比较大。可以说，不缺机构，也不缺钱。
但是，普惠金融市场中的信贷抑制现象依然普遍。
主要表现有四类：一是仍然存在被金融机构完全排斥的客户，他们的需求没有被满足。二是新的客户、新的产业主体在不断出现，他们的需求也不一定能被及时覆盖。三是已经获得贷款的小微企业和乡村新型经营主体，“被满足但不充分”的情况仍然比较突出。四是那些即使是信贷需求得到满足的经营主体，出于企业发展而扩张经营规模、技术创新和转型、绿色发展等需要，会产生新的信贷需求，在市场高涨阶段尤其如此，这部分需求一般也难以得到及时有效满足。
我们调研中发现，较多经营主体虽然拿到了银行贷款，但仍然需要依靠民间借贷，包括企业与个人、企业与企业之间的借贷等，也就是非正规借贷。原因很简单：银行没有完全满足他们的信贷融资需求。
举个非常典型的场景：企业银行贷款到期了，必须按期归还。而银行的期限管理非常严格，虽然现在有“无还本续贷”，但也是有门槛的。监管部门也强调在风险可控的情况下才能做无还本续贷，而风险可控的要求本身就比较高。在这种情况下，不少企业贷款到期，都需要过桥资金，资金主要来源就是民间借贷。
有些机构会尝试通过企业和个人过往的信用、数字足迹来做个体授信，但也存在数字门槛，比如客户需要200万，数字化授信可能只给到20万、50万，剩下的部分只能通过民间非正规借贷来填补。
另外，虽然现在有政策性担保机制，例如创业贷款担保、农业担保等，但这些担保机构本身也是风险厌恶型的，受考核机制约束，不敢新增风险，因此担保供给端也存在抑制。
新浪财经：您怎么看非正规借贷在普惠金融发展中的角色和作用？
何广文：从学术概念来说，非正规借贷也是普惠金融的组成部分，也是国家金融体系的重要组成部分。
过去我们也有一些典型经验，比如非政府（NGO）小额信贷，在我国脱贫攻坚过程中发挥了非常重要的作用。在改革开放初期，我们的正规普惠金融体系还不健全，民营经济发展的融资很大程度上依赖非正规金融，作用非常突出。
金融体系是由正规金融和非正规金融两个部分构成的。正规金融就是在一定法律框架下纳入监管的金融机构、金融活动和金融行为；而非正规金融是处在监管边缘，或者有政府政策许可或某个部门首肯而存在，并未纳入政府金融监管、未取得金融牌照，但它是由市场真实需求拉动而产生的、有存在的合理性、有某种合法性的各种金融活动、金融行为甚至金融组织。“有真实需求场景”是非正规借贷存在的基础，也是其区别于非法集资、金融诈骗的根本所在。
新浪财经：您觉得应该怎么完善非正规金融的发展？
何广文：讨论非正规金融，最重要的还是立法层面要有清晰界定。我们应该承认它的存在，并明确哪些形式是可以存在的，应该以什么方式经营，需要遵循怎样的规则体系、制度体系。
但由于缺乏相应的法律体系和制度体系，这些非正规金融一旦产生，很多地方政府往往因为概念不清、缺乏界定，无法准确理解非正规金融的作用和意义，可能简单地把一些金融行为和金融活动按照非法集资、非法吸收公众存款等来定性和处理。
新浪财经：正规金融机构和非正规金融机构之间可以互动吗？
何广文：金融本身就是一个经营风险的领域，无论是正规金融还是非正规金融，都需要在明确、完善的规则之下运行。只有在规范的制度安排下，非正规金融才能有序运作。
在规则清晰、监管框架到位的前提下，正规金融和非正规金融之间是可以互动、可以合作的。但目前，由于缺乏这样的制度基础，二者的合作往往在法律上不被认可，或者不被认为是在监管上合规的，导致非正规金融也难以发展。
如果未来能够做到规则明确、监管到位，那么正规与非正规金融之间的互动不仅能促进非正规金融自身的健康发展，更重要的是，能够显著提升普惠金融的有效供给。
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责任编辑：张文
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